简述国库集中支付制度的含义及改革措施

1. 简述国库集中支付制度的含义及改革措施

国库集中支付制度是指政府财政（国库）部门对所有政府性收入包括预算内收入和纳入预算管理的预算外收入进行集中收纳管理，并对各部门和单位的支付过程实行集中统一处理，财政部门将特殊用途之外的财政资金通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者的制度。一般表现为对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品（劳务）供应者账户的全过程集中进行全面监控。

为了确保国库集中支付制度的顺利实施，有关部门应采取相关改革措施：第一，要做好相关的准备工作，如制定《国库集中支付操作程序》、修改《国库条例》及细则、建立支付中心业务和信息处理系统等；第二，建立资金管理方式；第三，明确集中支付外的辅助支付办法。

2. 国库集中支付制度的实行原因

国库集中支付事关政府预算执行的科学性与有效性。国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是市场经济国家适应市场经济体制的要求，解决政府财政资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门年度支出总额按期（中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用。这种分散支付制度存在如下几大弊端：（1）各部门多头开列账户。各商业银行为了承揽储蓄往往置有关规定于不顾，推动多头重复开列账户，致使政府财政资金分散，脱离了预算统一管理，从而使预算执行中的监督得不到落实，资金使用效率低下，并滋生腐败。（2）预算信息管理落后。由于大量资金分散于各商业银行，政府的预算管理部门无法及时了解资金使用效率和运转情况，不利于政府对就形势做出正确判断。（3）大量资金沉淀。因为各单位资金使用时间规模不一，有一个逐渐使用的过程，而政府预算部门又是按期拨付的，势必造成一方面政府财政为如期拨付资金而不得不发行公债或向银行借款，另一方面又有大量政府财政资金沉淀于各商业银行的局面。为了改变这一局面，我国于2001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。

3. 国库集中支付制度的涵义

国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。在我国，这还是一个新的课题，对国库集中支付的概念尚无一个规范的表述。国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识：首先，国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。其次，国库集中支付制度是相对于现行的财政国库资金分散支付而言的。现行的财政资金拨付，是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。再次，国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的，是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。另外，还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。随着计算机技术的发展和应用的普及，2012年已完全能够满足这一改革的需要。综上所述，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。

4. 国库集中支付制度的实行意义

（一）从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57%，财政可缓拨经费达43%，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53%。（二）降低了财政资金运行成本首先，实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。其次，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。从陕西省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看，国库实际拨款次数仅7次，而在实施前，国库每月要对170多个账户开出拨款凭证300多张。（三）强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。2013年每笔支出都处应在相预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。（四）真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等项工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。（五）有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。（六）提高了资金到位速度实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库处批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即可使用资金，可提前资金到位时间3—5天。

5. 国库集中支付改革的国库集中支付制度存在的问题及对策

国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础，以计算机网络技术为依托，需要有一个准确、及时的银行结算系统作保障。国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。国库集中收付制度改革还涉及财政部门、预算单位、商业银行之间的工作流程的改变及利益关系的变化。国库集中支付制度改革过程中许多工作需不断磨合、不断完善。1、网络接入方式成本太高，技术方式有待突破。大多数预算单位采用通过MODEM拨号的连接方式接入国库集中支付系统，速度慢、稳定性差，影响国库集中支付效率，并且MODEM这种硬件设备随技术进步而淡出市场。采用VPN方式接入，成本高昂，以省水利厅淮河局为例，16个预算单位增加办公成本2.88万元（固定包月费150元/月×12个月×16个单位），如此计算，安徽省级预算单位增加办公成本上百万元。为加快国库集中收付制度改革及财政一体化建设，应提供一种广泛和安全的接入服务，在任何时间、任何地点、使用任何设备，通过任何网络连接，都可快速接入国库集中支付系统。2、商业银行的既得利益被打破，服务质量有待提高。现行的国库集中支付制度，商业银行减少了信贷资金来源，并且零余额账户代理银行网点要先垫付资金，再由代理银行分行汇总各网点的垫付款项后统一与人行国库单一账户清算，清算环节越多，资金在各账户周转的手续越多，资金支付速度就越慢。结算过程中存在个别开户银行人为设置保障，款项不能及时结算；或由于技术原因，零余额账户开户银行不能打印直接支付入账通知书、财政授权支付入账通知单等会计原始凭证。3、提高预算编制水平，继续加强预算执行的监督力度。真正实现公共财政、财政一体化战略、提高财政资金的使用效率，预算的编制是根本。通过实行综合预算、零基预算、早编细编预算，加强了预算管理，从而实现资源配置、收入分配、经济稳定及经济发展的职能。目前，国库集中支付，财政资金支付给供应商或劳务提供者前，对预算单位提供的资金申请、购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户等的真实性，缺少审核鉴定环节；各厅（局）年度预算中补助市县的项目，经费划转至市县财政后，省级国库集中支付系统无法监督该项经费的支付情况。另外，国库集中支付制度仅作为财政资金支出去向的一种监督控制手段，对预算单位其他资金的来源、去向的监督管理力度不够及时。我国应在“收支两条线”、政府非税收入管理等相关政策的基础上，借鉴国库集中支付系统的成功经验，尽快开发统一的“国库集中收付”系统。并逐步建立以国库集中收付系统为基础、以信息化技术为支撑的预算执行动态监控机制。逐步拓展预算执行动态监控范围，要将监控范围逐步扩大到预算单位的所有资金。要逐步完善预算执行动态监控运行机制，以实时动态监控为重点，建立起综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改相配合的监控运行机制，从而提高预算的执行力、约束力。4、加快财政一体化战略的实施步伐，充分发挥国库集中支付制度的协同效用。加强财政国库管理信息系统建设规划，加快信息系统建设步伐。各级财政部门将国库集中支付、非税收入收缴管理、政府采购管理、财政决算等系统整合，将财政、税务、人民银行国库网络实行横向联网，建立联网信息系统，实行税款信息共享。实现各级财政非税收入分成信息的实时交换、收支信息及时汇总以及决算信息的及时生成。各级财政国库部门要与本地技术管理部门密切配合，建立健全财政国库管理系统的实施及日常维护队伍，保障国库改革与管理业务的顺利进行。

6. 国库集中支付改革的国库集中支付制度取得的成效

1、规范了财政资金拨付渠道，强化了预算执行力度。传统的国库支付管理，国库拨出的财政资金经一级预算单位账户“中转”，层层下拨到下级单位，拨付环节多、资金流转过程长。在资金拨付过程中，上级预算单位可以运用资金分配权，截留或挪用一部分资金。特别是用于基建项目资金，由于中间的审批、管理环节多，易造成层层克扣、截留挪用，最终拨到基建单位账上的资金已大大“缩水”，大大降低了财政资金的使用效益，国家政策调控作用难以发挥，严重地损害了国家的威信。现代的国库支付管理，把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制，规范了资金拨付渠道，强化了预算执行力度，提高了财政资金的使用效益。2、财政监督环节提前到支付环节，提高了预算的约束力。传统的国库支付管理，财政资金一旦拨到预算单位的账户中，就等于将资金的使用调配权完全移交到预算单位掌握管理下，财政部门无法及时、准确地了解资金实际运行情况，缺乏资金使用情况的反馈渠道，往往只能从预算单位上报的年终决算中才能了解到资金的安排情况，容易逃避财政检查监督，削弱了预算约束性。另外，部分单位还存在着会计信息不真实、不准确的现象，财务报表不能如实反映单位预算实际执行情况的问题，更使得财政检查监督预算执行职能形同虚设。现代的国库支付管理，各单位根据预算批复，按预算级次层层上报用款计划，再由财政下达预算指标到基层预算单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人，每笔支出都处应在相预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度。现代的国库支付管理制度，财政监督环节提前，提高了预算的约束力，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。3、减轻了财政负担，提高了财政支付能力。传统的国库支付管理，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费；另一方面却造成国库资金不足，调度困难，而国家为支付大项财政开支，不得不靠发行国债等来弥补财政资金不足，增加了财政债务负担。现代的国库支付管理，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。4、推进依法行政、依法理财的要求。国库集中支付制度的改革，要求财政支出的去向及支付方式必须建立在法制的基础上。在建立国库集中支付制度中，将制定相关财政、金融法规，以及在根本上使国库集中支付制度有章可循。财政资金的分配行为、管理权限及操作程序的每个环节有了严格的法定制度，就能促使财政管理行为更具有透明度、公开性和约束力，就能使得行政事业单位的财政监督与预算约束贯穿于财政收支活动的全过程，真正体现了依法治国、依法行政的要求。在具体的支付过程中，限定了财政资金的去向，即使用用途，如社会保障资金、住房公积金、工会经费、提租补贴、工资支出等，使得财政资金专款专用；同时，在具体的支付过程中，为财政资金的使用方向掌握第一手资料，为进一步修订、规范财政资金的使用管理办法奠定基础，如《安徽省省级水利工程运行维护经费使用管理暂行办法》的出台，及时的规范了河道工程修建维护费等专项经费的使用用途，提高了专项经费使用管理的严肃性。

7. 国库集中支付制度的实行问题

1、财政支出范围需进一步规范。为了有效地使用财政资金，首先应规范财政支出的范围。按照市场经济发展的要求，财政资金供给范围主要限定在国家机关和那些代表社会共同利益、长远利益的非盈利领域，主要作用是维护政权稳定，实施扶贫济困，建设基础设施，改善生态环境，发展科技、教育、文化、卫生和社会保障等公益事业。而现行财政一方面超越了政府的职能范围，对本应由市场调节的一般竞争性领域涉足太多，以至于不堪重负；另一方面，本应由政府负担支出的社会公共需要，却因财力匣乏而无能为力。因此，政府财政应逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到满足社会共同需要方面来。2、预算的约束力有待加强。国库集中支付制度，是预算执行方面的改革方向。国库集中支付制度，能够有效地监督预算的执行情况及结果。但如何有效地提高财政资金的使用效益，预算的编制才是根本。我省在预算编制改革方面已经取得明显成效，通过实行综合预算、零基预算、早编细编预算，加强了预算管理，对提高财政资金的使用效益起到了重要作用。但现行预算的约束力仍然不够，应迸一步使预算管理体制法制化，使各级财政部门做到依法理财，各级政府部门做到依法行政。3、需要充分调动预算单位的理财积极性。国库集中支付，强化了财政的监督职能，但还应处理好监督与服务的关系。在原有管理体制下，各预算单位的财务会计人员，既算账又理财，使他们的主观能动性得以发挥。国库集中支付制度的试行，各部门、各单位只见指标不见钱，首先从领导的思想上就产生了被动服从的观念，理财的积极性降低，而财务会计人员在掌握会计信息的方便程度上也受到影响。因此，政府应建立相应的激励机制，充分调动各预算单位领导与财务会计人员的理财积极性。

8. 什么叫财政局国库集中支付